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| El Consejo de Seguridad y nuestras diferencias con Brasil. |
Si la Argentina no se inserta correctamente en el mundo, nunca conseguirá un desarrollo suficiente. Nuestra vía principal de inserción es el MERCOSUR, sobre la base de una alianza estratégica con Brasil. Y tenemos con Brasil un problema político muy importante en la discusión por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que no se limita a eso: como un témpano, representa solo la punta visible de todo nuestro relacionamiento con Itamaraty.- Desgrabación de la conferencia de Andrés Cisneros en el Rotary Club de la Capital Federal, en el Plaza Hotel, el pasado 10 de Noviembre. |
| El tema del Consejo de Seguridad puede parecer un tanto rebuscado, una cuestión muy específica, querellas de diplomáticos, un asunto para expertos, muy lejos del interés general para los habitantes de un país con tantos problemas más urgentes como es la Argentina. Puede ser, solo que se trata de la más importante diferencia que mantenemos con el Brasil, uno de los dos estados de mayor importancia en nuestro relacionamiento exterior. Y las posiciones, lejos de acercarse, tienden a un enfrentamiento sin miras de resultar negociable, con todas las consecuencias del caso. En suma, que la manera en que se resuelva este problema va a darle una forma definitiva a nuestra relación bilateral con Brasil y al futuro del proceso regional de integración. Para colmo, la votación de este asunto ya está fechada para septiembre del año que viene, esto es, ya nomás. Veamos los antecedentes: Los ganadores de la Segunda Guerra Mundial organizaron a las Naciones Unidas en base a dos componentes: uno democrático y otro de realpolitik, oligárquico. En la Asamblea General somos todos iguales pero cualquiera de los cinco miembros del Consejo de Seguridad puede vetar lo que le incomode. A lo largo de cincuenta y nueve años, esta combinación improbable le permitió a la ONU funcionar con legitimidad y, al mismo tiempo, con eficiencia. Otros organismos, que solo aceptan el principio de igualdad, sin un equivalente del Consejo de Seguridad, sobreviven en un limbo de irrelevancia. Pero el mundo ha cambiado y esa pentarquía surgida en Yalta –EE.UU., Rusia, Francia, el Reino Unido y China- ya no expresa a la cúspide del poder de manera excluyente. Japón y Alemania, por ejemplo, superan en producto bruto a por lo menos tres de esos hegemones históricos. Eso pone en cuestión la eficiencia que deben aportar al Consejo. Ya en una única ocasión el Consejo de Seguridad fue reformado. Y se lo hizo en dirección a aumentar su componente democrático. Esa vez, fue a través del aumento de miembros no-permanentes. De 11 miembros en total, se pasó a quince. Cinco permanentes con veto más diez rotativos y sin veto. Por esa razón, hace diez años que se especula con aumentar el número de sus miembros permanentes, de cinco a siete, para que ingresen Japón y Alemania. Pero desde el otro lado, desde la Asamblea, se reclama que también el componente democrático se fortalezca, otorgándoles, también a ellos otros asientos permanentes. De manera que la situación es la siguiente: hay consenso en reformarlo y la disputa es entre el criterio oligárquico y el democrático. Las posibilidades son tres: Una: que prevalezca el oligárquico, Dos: que prevalezca el democrático, o Tres: que la reforma se haga dándolo un poco a cada uno, con un criterio pragmático. Veamos los detalles. Llamamos criterio oligárquico al que pretende incluir a más países en el reducido número de los que tienen poder de veto. Japón y Alemania son los que reclaman su ingreso. Llamamos criterio democrático a aquellos que se niegan a ver aumentado el número de países con poder de veto y, por medio de otras categorías (las categorías sin veto) fortalecer el poder de los demás países, de los no-miembros permanentes de Consejo de Seguridad. Y llamamos criterio pragmático al que aceptaría dar un poco a cada uno: aumentar (o no) el número de unos pocos Estados más con poder de veto y, al mismo tiempo, otorgar más peso a aquellos países que no tienen veto. De hecho, hay un Panel de Alto Nivel sobre Amenazas, Desafíos y Reforma de las Naciones Unidas que trabaja desde hace años y tiene fecha de entrega de sus conclusiones para este próximo 1° de diciembre. La alternativa Uno, la que más se ha trabajado es la de incorporar lisa y llanamente más miembros permanentes al Consejo de Seguridad con poder de veto. Es, abiertamente, una alternativa oligárquica, porque confiere poder de veto a más países. Algo así como incorporar nuevos miembros a la Nobleza. A esta alternativa se pliegan, por supuesto, Japón y Alemania y, desde el punto de vista de uno por continente, hasta ahora han hecho pública su aspiración la India, Sudáfrica y, entre nosotros, Brasil. Dentro de esta oferta, el “argumento” democrático consiste en que Japón y Alemania entrarían directamente por su peso específico y los otros tres serían uno por cada continente (Africa, Asia y América), lo que se supone que es un gesto democrático. Se argumenta que al ampliar el número de miembros con poder de veto, se licúa a la aristocracia con ese poder. Y al elegirlos por continentes, se otorga una representación más equitativa. Este es el argumento de Brasil. La alternativa Dos es que nadie entre más por su propio peso, con un criterio oligárquico, sino a través de esa opción de uno por continente y que esos cinco miembros nuevos no vayan por sus propios méritos sino en representación de la región en que se encuentran, región que cada tanto votaría a quién enviar. Esta es la propuesta más abiertamente democrática y es sostenida, por ejemplo, por España e Italia para Europa, y Méjico y Argentina para América. En este esquema, las variaciones pueden ser muchas y no podríamos tratarlas a todas en una charla como ésta. Me parece que lo importante, hoy, es concentrarnos en cómo se comporta nuestra región en este asunto. Aquí el gran protagonista es Brasil, que aspira directamente a ingresar como miembro permanente con poder de veto en razón de su peso específico en el mundo. Por su propia musculatura. Criterio oligárquico puro. ¿Y qué contesta Argentina a esa aspiración? Argentina siempre ha mantenido que si Brasil pretende ingresar por su PB, no tenemos inconveniente. Bastaría con que adquiera un PB como los de Japón o Alemania. Pero, que si procura ingresar en la banca que supuestamente se adjudicaría a la Región, es la región la que debe decidir. Para nosotros, la idea de otorgar una banca a cada continente es un gesto que apunta a democratizar a las Naciones Unidas. Ya en el texto de su Carta fundadora, las Naciones Unidas nacen para expandir y profundizar la democracia en todo el mundo. . No sería lógico que, en su propia organización interna, acentúe los criterios excluyentes en perjuicio de los democráticos. Por lo tanto, para llenar esa banca debemos discutir democráticamente quién o quiénes deben ir, de una vez para siempre o rotativamente. Para Argentina, llenar esa banca pro-democrática con el criterio del Producto Bruto es ir contra la intención original: llenar una banca democrática con un criterio oligárquico. Para nosotros, el criterio oligárquico está suficientemente bien servido con los cinco miembros que ya existen con poder de veto. Extenderlo a otros sería un error. Lo que ahora debe fortalecerse es el criterio democrático, no al revés. Argentina, a través de todos sus gobiernos a partir de 1991, ha dicho siempre lo mismo: que nadie se corte solo, discutamos en la región y que salga el candidato del consenso. Argentina desde el vamos aclaró que no aspira a un asiento en el Consejo de Seguridad por sí misma sino, eventualmente, a través del mandato de los demás países de la región y en forma no exclusiva sino rotativa. Brasil argumenta que quien vaya de cada región no puede ser elegido de entre cualquier país, porque para tallar entre los grandes se necesita enviar a un Estado importante, con peso para sostener las posiciones. Argentina contesta que en nuestra región, que es América, hay más de un país en esas condiciones. Brasil no nos lleva a los demás tanta distancia, por ejemplo, como le lleva la India a Pakistán o Sudáfrica a sus vecinos. No hay tanta asimetría. Hace pocos días, en el Coloquio Anual de IDEA, el ministro Lavagna hizo una comparación pública, estructural, de las economías de Argentina y Brasil, y, a pesar del momento que atravesamos, no salimos mal parados. Y, que en todo caso, el peso, el respaldo le vendría de haber sido elegido por sus vecinos, no de su peso individual. Por otra parte, nada obsta a que Brasil vaya a ese asiento en el Consejo de Seguridad –en forma fija o alternada- pero que si va, vaya por mandato, porque los demás lo elegimos, no por su decisión unilateral. Argentina ha coincidido desde siempre con Méjico en proponer un sistema rotativo, en que sean los países de la región los que, cada tanto tiempo, decidan quién los represente. La respuesta ha sido que los asientos permanentes no fueron pensados para ser rotativos. La contra-respuesta argentina es que desde hace cincuenta y nueve años venimos rotando precisamente con Brasil en los asientos no-permanentes y no se ve la razón para no extender esa práctica a los permanentes. Se usa un argumento: que los asientos en el Consejo de Seguridad son para países, no para regiones. Que la membresía misma en Naciones Unidas corresponde a los estados individualmente, no a las regiones. Eso es una verdad a medias: desde que se fundaron las Naciones Unidas los asientos no-permanentes del Consejo de Seguridad se deciden básicamente por el endoso de las regiones. En este bienio Brasil, y el año que viene, le toca a nuestro país y eso surgió de una votación impulsada por los países de América Latina. Año tras año es así. Brasil se mueve muy activamente. En junio de 2003 concluyó formalmente un acuerdo llamado “Grupo de los Tres” para apoyarse mutuamente con la India y Sudáfrica. Poco tiempo después, Alemania pasó a respaldar públicamente la candidatura brasileña. Y hace menos de un mes, el primer ministro del Japón visitó Brasil, en una acción concertada para fortalecer recíprocamente sus respectivas aspiraciones de ingresar al Consejo de seguridad. Al poco tiempo, Alemania respaldó públicamente la aspiración brasileña. Brasil ha acordado un accionar conjunto con estos países en razón de la coincidencia de intereses: Japón y Alemania ven difícil su llegada al poder de veto si aspiran solo por el lado de su poderío económico, por lo que promueven a Brasil y la India para sumar legitimidad por el costado democrático. Inglaterra y Francia ya han respaldado a la India, socia de Brasil. Por nuestra parte, a partir de 2003 no se percibe una actividad argentina equivalente en defensa de su propia posición. Nos hemos limitado a dejar sentada nuestra opinión en los organismos internacionales, sin pasar al campo diplomático como lo viene haciendo Brasil, sumamente activo en el mundo y en nuestra región. Esta relativa pasividad argentina podría explicarse por una decisión de no chocar con Brasil, que es un país amigo, muy amigo. Y tal vez calculando que, de todas maneras, la reforma no va a salir de la manera a la que aspira Itamaraty, por lo que no habría necesidad de ir a ningún enfrentamiento. Si esa es la razón, no queda mucho tiempo: la Comisión de Alto Nivel tiene que entregar su informe y propuestas ya nomás, el 1° de diciembre. Y esas propuestas se discutirán –y tal vez se votarán- el año que viene en la Asamblea general, para septiembre. Y lo que allí se resuelva será a perpetuidad. Pero si esa estrategia saliera mal, la pasividad argentina habría facilitado el avance de un criterio opuesto a lo que todos los sucesivos gobiernos argentinos consideraron siempre el interés nacional en esta materia. Y ya sería muy tarde. Argentina ha hecho, desde 1991, con todos los gobiernos, una política de estado en el sentido de que creemos que los privilegios del poder de veto deben restringirse y, algún día, desaparecer. No extenderse a nuevos miembros de una especie de Olimpo. Para Argentina, para todos los gobiernos argentinos, lo ideal sería no aumentar el número de miembros permanentes y sí aumentar el número de no-permanentes con uno o más asientos para cada continente. Y a ese o esos asientos, al menos los del continente americano, llenarlos en forma rotativa por elección de los países de la región, como se ha venido haciendo desde siempre. Esta posición, originariamente formulada en 1991, viene siendo mantenida por todos los gobiernos posteriores, por lo que conforma una verdadera política de Estado, otra más, de las que quedaron de la gestión del canciller Guido Di Tella. El actual gobierno acaba de ratificarla hace poco, el 21 de septiembre, por el propio presidente Kirchner, ante la Asamblea General, quien, lamentablemente, le dedicó solo dos líneas de su discurso, pero que apuntan en la dirección correcta. Dijo con referencia al Consejo de Seguridad, textualmente el Presidente: “ …apoyamos los esfuerzos por dotarlo de una mayor transparencia y participación de la comunidad internacional en sus decisiones, sin que ello signifique aumentar los privilegios existentes ni el establecimiento de nuevas categorías.”. Esta frase del Presidente reitera la posición histórica de nuestro país y, en ese sentido, es correcta. Solo que aparece reformando a la posición tradicional argentina haciéndola más restrictiva, más estrecha. En efecto, mantiene lo central, lo importante, que es oponerse a nuevos miembros con poder de veto, pero luego elige pronunciarse en forma irreversible sobre un tema secundario, que no está en discusión todavía y que nos cierra bastantes caminos de alternativa para negociar el primero, que es el verdaderamente importante. En efecto, cuando el Presidente dice que “nos oponemos al establecimiento de nuevas categorías” alude a la alternativa de crear, efectivamente, la nueva categoría de “miembros semi-permanentes”, que podría convertirse en la válvula de escape para las aspiraciones de Brasil, la india o Sudáfrica si terminan sin ingresar en el Olimpo de los más poderosos con poder de veto. Un premio consuelo que no debiéramos descartar ya nomás, de entrada. Esta alternativa consistiría en que se aceptara una nueva categoría, semejante a la de no-permanentes, solo que con un mandato que dure el doble de tiempo. Esto permitiría a estos aspirantes el obtener, si no todo, al menos algún progreso en sus aspiraciones mundiales y, de todas maneras, serían alternadas, tal como hacemos con Brasil en los asientos no-permanentes. No sería un asiento de primera, pero sí un un bussines class. No triunfarían, pero algo ganarían. La creación de una categoría así significaría una suerte de up grade para todos los que, por turnos, las vayamos ocupando, por lo que parece apresurado rechazarla desde ahora. Esta alternativa aparece como la más probable y no resulta prudente pronunciarse anticipadamente contra algo que no contradice la esencia de la posición histórica argentina y, por otra parte, contaría con el aval de la mayoría de los miembros de las Naciones Unidas. Quedaríamos al margen sin un motivo importante. Una solución como ésa tendría la ventaja de que nadie pierde lo que ya tiene y muchos avanzaríamos un paso en nuestras posiciones. Brasil no llegaría a lo que aspira, pero sí subiría a miembro semipermanente. Y como sería rotativo, Argentina y los demás países de América conservarían su oportunidad, igual a la que ya tenemos ahora en la categoría inferior, de no-permanentes. Por otra parte, la Misión argentina en las Naciones Unidas seguramente no desconoce que es ésta, precisamente, la alternativa que aparentemente más va a recomendar el Panel de sabios que ya vimos que va a expedirse en menos de un mes. Lo más probable es que aconsejen no tocar el poder de veto y crear una nueva categoría de miembros semi permanentes con mayor mandato y reelegibles. Y que sean no uno sino dos por continente. De tal manera, tendríamos tres categorías: La primera, los cinco permanentes y únicos con poder de veto; La segunda, los semipermanentes, sin veto pero reelegibles y con un mandato doble, a ésa podemos pasar todos; La tercera, en que Brasil y nosotros estamos desde siempre, la de los no-permanentes; A esta altura, la pretensión brasileña está tan avanzada, ha sido impulsada de manera tan decidida y lleva tantos años sin abierta oposición argentina, que ha llegado a un grado tal que permanecer en un prudente silencio o en meras manifestaciones de discrepancia sin accionar consecuente –como viene ocurriendo- terminaría consagrándose una maniobra de hechos consumados ante lo que podría parecer como “inevitable” que alteraría el imprescindible equilibrio en nuestra región. Precisamente lo que dicen La India, Brasil y Sudáfrica es que ellos son candidatos “naturales” por cada región, y el silencio de sus vecinos no hace sino confirmar ese argumento. En cambio, el representante argentino ante las Naciones Unidas, César Mayoral, no el Presidente, sostiene que la posición argentina pasa por aumentar el número de miembros no-permanentes y otorgarles la condición de reelegibles. En mi opinión, la reelegibilidad favorecería a los más poderosos, que podrían eternizarse en el lugar, perjudicando el criterio pluralista de la política de estado que se viene manteniendo desde hace tanto tiempo. A esta altura corresponde aclarar que no se trata de que tengamos una posición anti brasileña. Todo lo contrario. Creemos que Brasil puede llegar a ser nuestro mejor aliado en el mundo y que tenemos muchos más intereses en común que en contrario. Pero que para recorrer ese camino lo que queremos es un socio, no un patrón. Nosotros siempre creímos que las legítimas aspiraciones brasileñas a una posición destacada en el escenario internacional pueden perfectamente llegar alguna vez a incluir el liderazgo de la región en que se encuentra, la nuestra. Pero que el liderazgo se basa en el consenso de los demás, no en la imposición. Que Brasil puede perfectamente llegar a su destino de potencia mundial apoyándose en nosotros y no al revés, esto es, tratando de ingresar, por las suyas, en la oligarquía de los poderosos para después girar hacia nosotros como un jefe, no como un líder. Si Brasil termina yendo al Consejo de Seguridad, debe ser para representarnos, no para reemplazarnos. Debe ir como nuestro mandatario, no como nuestro tutor. Hace más de un siglo que el proyecto nacional brasileño aspira a convertirse en el interlocutor de la Región ante el mundo. Esa aspiración no nos preocupa, si aspira a hacerlo como nuestro representante, no como nuestro hegemón. Elegido por nosotros, no por el dedo de los poderosos del mundo, cuyos intereses no siempre coinciden con los nuestros. Ni ellos ni los brasileños son mala gente. Pero tienen sus propios intereses nacionales y nosotros los nuestros. Quizá pronto empecemos a corrdinar en serio, de verdad, nuestra política exterior con Itamaraty. Y, a lo mejor, algún día lleguemos a tener una sola, una misma política exterior. ¿Por qué no? Pero mientras ese tiempo llega, mientras tanto, cada cual atiende a sus propios intereses nacionales. Esta cuestión del Consejo de Seguridad es muy importante en sí misma pro es mucho, mucho más importante en otra dimensión. En la dimensión que define la naturaleza de la relación que Brasil pretende mantener con sus vecinos, especialmente con nosotros. El tema no es el Consejo de seguridad. El tema es toda la relación. Y la alianza estratégica con Brasil y su consecuencia, el MERCOSUR, configuran el más importante proyecto de política exterior que la Argentina haya emprendido en cien años. De manera que este debate toca el nervio principal de toda la política exterior argentina. Veamos cómo pude este tema afectar nuestro destino internacional: Ante todo, el mundo de la globalización pasa por el grado en que los países consiguen integrarse con sus regiones. Para nosotros, la integración regional en este momento pasa en lo inmediato por el MERCOSUR y, más remoto, más continental, en el ALCA y cómo y quién termine negociándolo. Los procesos de integración avanzan hasta ciertos puntos y cuando llegan a esos puntos, corren el peligro de estancarse. Uno de esos puntos es la institucionalización de esa integración. Llegado un punto, si no se fortalece el plano institucional, la integración se detiene. Y la institucionalización requiere que las diferencias de poder entre los países miembros tienen que tender a disminuir, no a aumentar. En cualquier emprendimiento, las instituciones funcionan si los poderes relativos no son demasiados desproporcionados. De lo contrario, sería como ponerle un saco mío a Schwarzenegger: saltarían todas las costuras. Igual que pasó en la UE entre Francia y Alemania, el Mercosur depende de la alianza bilateral previa de Argentina y Brasil. Si esa alianza no se profundiza, el Mercosur no se profundiza. . La pretensión brasileña está tan avanzada, ha sido impulsada de manera tan decidida, y lleva tantos años sin abierta oposición argentina, que ha llegado a un grado tal que permanecer en un prudente silencio o en meras manifestaciones de discrepancia, sin accionar consecuente –como viene ocurriendo con Argentina- terminaría consagrándose una maniobra de hechos consumados ante lo que podría parecer como “inevitable” que alteraría el imprescindible equilibrio en nuestra región. El Mercosur enfrenta muchas dificultades, muchas de ellas económicas. Pero la dificultad más grande que tiene es de orden político. Esa dificultad consiste en la medida en que un Mercosur que crezca amenace o no el proyecto individual brasileño de convertirse en una potencia mundial. Donde esto se verifica, los brasileños, con cualquier gobierno, siempre han optado por postergar la integración en beneficio de su proyecto nacional. Están en todo su derecho. Pero hay que ver hasta dónde a nosotros nos conviene. Porque esto llega al centro del tema que estamos tratando hoy. Porque Brasil aspira al Consejo de Seguridad para sí, no representando a la Región. Y en la medida que elija ese camino si consigue ese asiento, lo que va a pasar es que aumentaría significativmente la distancia de poder que lo separa de nosotros (y del resto de América delo Sur) y, por lo tanto, adiós a las esperanzas de consolidar las instituciones del Mercosur y profundizar la integración. Entyre socios equivalentes. Y la integración constituye el proyecto de política exterior más importante que ha tenido la Argentina desde 1930 en adelante Es bien sabido que, de los dos, ha sido siempre Argentina la que procuró profundizar más el MERCOSUR y la relación bilateral. En general, Itamaraty responde acercando las formas pero no el fondo. Así, hace menos de un año, hemos acordado que, cuando cada uno de nuestros países se encuentre, alternadamente, en el sillón del Consejo de Seguridad, un diplomático del otro país integrará la representación como observador. Está bien, pero es solo un gesto. Cuando se refiere a contenidos, a situaciones en que podríamos coordinar el fondo de las políticas exteriores, seguimos cada uno por separado. En esa Trilateral que ya vimos que Brasil firmó en marzo pasado con India y Sudáfrica, se propone aumentar sustancialmente su cooperación política y comercial, incluyendo el control del Grupo de los Veinte países que discuten la liberación del comercio internacional, la última vez en la rueda de Doha. A esa Trilateral, Argentina no fue invitada. Hace cuatro semanas, cuando el presidente Lula lanzó al mundo, desde Naciones Unidas, su Plan de Hambre Cero para el mundo, que es muy importante, eligió estar acompañado por tres presidentes, los de Francia, España y Chile, no el argentino. Y la propuesta es exclusiva de Brasil, no acordada ni compartida ni con nosotros ni con ninguno de sus otros vecinos. La nuestra no es una posición anti-brasileña. Todo lo contrario. Cuanto más lejos llegue Brasil, cuanto más éxito tenga en instalarse en el mundo como una gran potencia, más podríamos beneficiarnos nosotros. El progreso de ellos redundaría siempre en beneficio nuestro. A condición, claro está, que en lo que se refiera a esta región, al Cono Sur, establezcamos una sociedad, no una hegemonía. Y el del asiento permanente en el Consejo de Seguridad funciona como un caso testigo perfecto de lo que Brasil elija para caracterizar a su relación con nosotros. Muchos países del mundo, entre ellos la Argentina, estuvieron desde siempre en contra de la existencia misma del poder de veto. De manera que oponerse ahora a que lo obtenga individualmente cualquier país de la región no es un problema bilateral con ese país sino el mantenimiento de un principio histórico compartido por la mayoría de los países del mundo desde hace más de cincuenta años. Es por eso que nuestra oposición a que ingrese Brasil no es una cuestión bilateral con nuestro vecino: Argentina siempre se ha opuesto a que ningún país, no solo Brasil, ingrese al privilegio del poder de veto. A esta altura de la Historia, resultaría difícil ser, a la vez, pro-argentino y anti-brasileño. Muchos proyectos nos unen y demasiados intereses en común tornarían imposible una posición tan poco inteligente. Pero hasta que algún día podamos establecer políticas comunes -no las de ellos, con un simple endoso nuestro- es necesario que, en aquellos puntos en que no estemos de acuerdo se pueda sostener lo que se considere adecuado, sin por ello resultar sospechosos de hostilidad. De manera que, el resumen de este mensaje que quise dejarles hoy sería el siguiente: Si la Argentina no se inserta correctamente en el mundo, nunca conseguirá un desarrollo suficiente; El principal proyecto internacional de la Argentina es el de su integración regional y continental; El principal socio de esa integración es Brasil; Y tenemos con Brasil un problema político muy importante que se focaliza en la discusión por el Consejo de Seguridad pero, como la punta del témpano, comprende a mucho más que solamente lo que se ve. Es de esperar que, así como en solo cuatro años resolvimos con Chile nuestra principal diferencia que eran los límites geográficos, que nos separaron durante más de un siglo, la reconocida capacidad diplomática brasileña y la fuerte vocación argentina por integrarnos permitan resolver esta diferencia con el mismo éxito. Muchas gracias. |
| Andrés Cisneros , 15/11/2004 |
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