La política exterior del segundo mandato de Menem

 

Nota del Dr. Jorge Castro publicada en la revista Archivos del Presente, Año 1, N° 2, en la primavera de 1995
La política exterior argentina de los últimos seis años, junto al programa de reconversión de la economía fundado en la ley de convertibilidad, es uno de los dos instrumentos fundamentales de la transformación del país y de su inserción exitosa en la economía mundial.

Le otorga a la Argentina -en una etapa crucial de transición- el insumo insustituible de la confiabilidad internacional, especialmente relevante en un país que es un ejemplo clásico de automarginación, carácter errático y distancia entre el poder real y las manifestaciones principistas.

Surgida en el momento de uno de los grandes cambios del siglo (1989) realizó un diagnóstico acertado de lo que ocurría en el centro de la escena internacional: Estados Unidos, triunfador de la Guerra Fría, asumía el papel de líder hegemónico en condiciones de estabilidad.

Esto significaba que la política exterior de todos los países del mundo se definiría en la década del 90 según la relación que establecieran con Estados Unidos, sobre todo en el aspecto decisivo de la seguridad.

La preocupación central de Washington con respecto a los países de América del Sur en la primera fase de la posguerra fría era de carácter negativo más que positivo. Ante todo reclamaba que no poseyeran armas de destrucción masiva -nucleares, químicas y bacteriológicas - y misiles estratégicos con alcance de 1.000 kilómetros o más capaces de transportarlas.

La Argentina aceptó los términos de seguridad internacional de Estados Unidos y se alineó estratégicamente con el vencedor de la Guerra Fría.

Firmó el acuerdo de mutua inspección nuclear con Brasil bajo la supervisión de la Agencia Internacional de Energía Atómica (1990), suscribió el Compromiso de Mendoza que prohíbe las armas químicas en la región (1991), y liquidó el misil Cóndor II.

El alineamiento estratégico con Estados Unidos fue acompañado por la comprensión de que la globalización económica es el núcleo de la era histórica que se inicia a partir del fin de la Guerra Fría (aprobación de la Ronda Uruguay del GATT y creación de la Organización Mundial del Comercio), y que en una primera fase se realiza a través de la regionalización. El resultado fue el Tratado de Asunción y la creación del MERCOSUR (1991).

El alineamiento estratégico con Estados Unidos - profundizado deliberadamente con la participación militar en la Guerra del Golfo 1990-1991)- fue una innovación que revertió drásticamente una larga historia de antagonismo iniciada exactamente un siglo atrás: Primera Conferencia Panamericana de Washington de 1889.

La alianza con Brasil y la búsqueda sistemática de un acuerdo con Chile sobre los problemas territoriales pendientes son una herencia directa del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989), transformadas en políticas de Estado.

El eje de la situación internacional, seis años después de terminada la Guerra Fría, no es la desintegración de la Unión Soviética y las consecuencias de su implosión (inmenso vacío geopolítico desde la frontera con Polonia hasta el Pacífico a través de la masa euroasiática), sino la fuerza del fenómeno de globalización del sistema capitalista mundial, que ningún país ni grupo de países controla. Tampoco Estados Unidos (lo muestra la rapidez y magnitud de reacción de los mercados financieros internacionales tras la devaluación mexicana del 20 de diciembre de 1994 y la crisis de largo plazo del dólar, que pierde su condición de moneda de reserva).

La integración mundial del capitalismo (globalización), cuya línea central es la fase transnacional de la producción que tiene como protagonistas las empresas mundiales, se realiza a través de multiplicación e intensificación de los conflictos políticos, sobre todo en el orden interno de los países, que llega a los extremos de la desintegración y la guerra civil. Esta tendencia a la fragmentación revela la enorme exigencia descentralizadora característica de la revolución tecnológica del nuevo mecanismo de acumulación del capitalismo globalizado en la era de la información. La ola de integración del capitalismo y la fragmentación política que la acompaña como una de sus expresiones más reveladoras - núcleo de la era histórica autónoma que emergió en la posguerra fría, aunque sus raíces se encuentran en los shocks petroleros de la década del 70 -, enfrenta a Estados Unidos a una paradoja advertida por Henry Kissinger en "Diplomacy".Hoy Estados Unidos tiene menos control del resultado de los acontecimientos (poder) que el que tenía en la Guerra Fría.

Esto nada tiene que ver con el siempre frustrado pronóstico sobre la decadencia norteamericana - Estados Unidos se encuentra en su quinto año de crecimiento consecutivo y está a la vanguardia de la reconversión tecnológica de los países avanzados -, sino con la emergencia en la posguerra fría de un mundo mucho más complejo y conflictivo, en el que se multiplican exponencialmente los actores públicos y privados que escapan al control de los Estados.

Esta paradoja de la posguerra fría que caracteriza la situación internacional de Estados Unidos -estabilidad hegemónica con menos poder sobre los acontecimientos que durante las cuatro décadas de puja global con la Rusia soviética- se une a una profunda transformación de su sistema político interno.

La mutación de la estructura de poder norteamericana se reveló en el carácter plebiscitario de las elecciones de medio término de noviembre pasado, que otorgaron un triunfo abrumador a un partido republicano que escapó al control del establishment de la costa Este.

El resultado de esta revolución política es el cuestionamiento generalizado de la concentración de poder en Washington, el debilitamiento del Ejecutivo, el creciente fortalecimiento del Congreso y la transferencia masiva de decisiones a los estados

Todo ello expresa en el plano político una tendencia de largo plazo - no circunstancial - que es el producto de dos fuerzas convergentes: la descentralización inherente a la revolución tecnológica de la era de la información y la conversión acelerada de Estados Unidos en una subregión de la economía mundial.

La doble transformación experimentada por Estados Unidos a seis años de triunfar en la Guerra Fría -la paradoja de un poder hegemónico que puede menos que antes de serlo y la revolución política interna- es el primer dato que exige repensar la política exterior argentina iniciada en 1989.

El segundo aspecto fundamental a considerar es que Brasil modifica aceleradamente su ubicación en el sistema internacional. Pasa de una posición contestataria colocada en los márgenes de la política mundial sobre eje Sur vs. Norte, y -tras asumir su condición de gran potencia industrial capaz de competir globalmente- se dirige hacia la corriente central de la estructura de poder mundial, en la que el papel crucial de Estados Unidos es obviamente ineludible.

En términos históricos, Brasil retoma su lugar tradicional de principal aliado de Estados Unidos en América Latina, la política del barón de Rio Branco (1902-1912) y de Getulio Vargas y Oswaldo Aranha (declaración de guerra al Eje y envío de la Fuerza Expedicionaria Brasileña a combatir en Italia encuadrada en el V ejército norteamericano comandado por el general Mark Clark).

Con el gobierno del presidente Fernando Enrique Cardoso, Brasil intenta consumar este giro histórico con una estrategia de aproximación indirecta, en la que el fortalecimiento de su presencia en América del Sur (MERCOSUR, alianza con la Argentina), y la demostración de su importancia global, le otorguen creciente relevancia frente a Estados Unidos. Su objetivo de medio o largo plazo (10/20 años) es convertirse en interlocutor de Washington a escala planetaria, dejando atrás - por insuficientes - los límites del hemisferio.

La diferencia entre Brasil y la Argentina no consiste en una doctrina de política exterior (autonomía vs. dependencia), ni en una percepción opuesta de la situación internacional (crítica y acrítica, respectivamente). Surge de la distinta posición de los países en la nueva estructura de poder mundial que emerge en la posguerra fría, en que se colocaron a una distancia diferente de Estados Unidos debido a exigencias internas, el peso de la historia y el nivel de desarrollo industrial alcanzado.

La crisis del paradigma nacional-desarrollista de desarrollo interno y de inserción internacional es el punto de partida de la coalición posvarguista que lidera Fernando Hernique Cardoso.


El punto fundamental de esta revisión fue la advertencia de que los pronósticos sobre la decadencia norteamericana se habían revelado prematuros y que los Estados Unidos - única superpotencia mundial en el plano estratégico-militar - inició una etapa de recuperación económica y de reconversión tecnológica de largo plazo que lo coloca en el centro del poder mundial en el período histórico que emerge.

El nuevo sistema internacional que se esboza en la posguerra fría es complejo, con cierto dualismo, con mayor tendencia a la multipolaridad que a la unipolaridad. Pero es una multipolaridad con un líder. Estados Unidos es el único de los grandes actores de la nueva escena internacional que puede jugar en todos los tableros: estratégico-militar, económico, financiero, tecnológico y político diplomático. Esto le permite cumplir la función indispensable de catalizador de coaliciones de geometría y composición variables. Estados Unidos no puede todo (Somalia, Bosnia), pero sin él, o contra él, los demás pueden muy poco. No hay voluntad para sustituirlo, advirtió el embajador Rubens Ricúpero en un seminario en Itamaratí.

La comprensión del carácter central de Estados Unidos en la política mundial va acompañada por la percepción de que esto no sólo no impide, sino que exige la aparición de nuevos centros de poder capaces de actuar a escala global.

"En este mundo complejo, que no encaja en ninguno de los esquemas del pasado, hay un espacio para nuevos actores, en especial para los que sumen esfuerzos para una determinada configuración regional. En una atmósfera de convergencia sistémica (globalización productiva), hay un espacio para la Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay -tal vez, en el futuro, Chile y Bolivia- sumen esfuerzos y tengan una presencia mucho más importante en el mundo de la que tendrían como proyectos puramente nacionales" señala Rubens Ricúpero.

El desafío para la Argentina es participar activamente de la construcción de esa configuración regional con vocación mundial sin herir los lazos forjados con Estados Unidos desde 1989. Al contrario, profundizándolos. Es lo que intenta hacer Brasil, sólo que desde una posición distinta en el sistema internacional.

Este es el problema central de la política exterior del segundo mandato del presidente Carlos Menem, que debe enfrentar a partir de sus logros.
Jorge Castro , 01/09/1995

 

 
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