Derecho Público de la Integración

 


Por considerarlo de interés, reproducimos la presentación que hiciera nuestro colaborador Andrés Cisneros el pasado 13 de agosto, en el CARI, del libro “Derecho Público de la Integración” de Raúl Granillo Ocampo. Se trata de un trabajo para especialistas en Derecho Público, pero contiene una constante vinculación con la realidad política e institucional de nuestro tiempo, que lo convierte en material de consulta que excede a lo puramente jurídico. Aunque analiza a la totalidad de los procesos de integración del mundo, resulta particularmente destacable la comparación de parecidos y diferencias entre el Mercosur y la Unión Europea.
Presentación de Andrés Cisneros:

Cuando Raúl Granillo me propuso hablar hoy aquí pensé que se había equivocado: un libro con ese título estaría escrito para juristas, para expertos y practicantes del derecho, cosa que yo dejé hace veinte años.

Y es verdad, se trata de una obra para juristas. Pero tiene una cualidad poco usual: no se encierra en una burbuja especializada sino todo lo contrario. Los comentarios jurídicos van siempre acompañados de una evaluación política, de una descripción del mundo real donde esas normas se están aplicando o intentando aplicar. En resumen, no se trata de uno o más juristas que se ponen a fantasear y construyen un castillo de normas desconectadas de la realidad.

Y si uno va leyendo los textos jurídicos de este libro es como una recorrida por la misma realidad política y sociológica que suele ser nuestra mirada habitual, solo que esta vez enriquecida, no reemplazada, por el enfoque jurídico.

A ver si puedo explicarme un poco mejor:

Proyecto nacional y globalización

Un proyecto nacional suele configurarse en base a asignaturas pendientes que entonces pasan a convertirse en objetivos a conseguir.

En América latina, especialmente en América del Sur, sufrimos en enorme fraccionamiento durante las Guerras de la Independencia y después nunca pudimos volver a unirnos con los vecinos. Eso siempre fue una asignatura pendiente para todos nosotros.

Y una asignatura tan importante que siempre estuvimos intentando alguna forma de unión (el ABC, ALADI, ALALC) y, cuando finalmente firmamos el tratado de Asunción, estábamos inaugurando, con el Mercosur, el proyecto de política exterior más importante que tuvo la Argentina en toda su historia.

Ahora bien, ¿Por qué no lo habíamos hecho antes? ¿Por qué esa asignatura de unión estuvo un siglo y medio demorada?

Los pueblos no concretan exitosamente sus proyectos nacionales si primero no consiguen vincularlos, engancharlos, con las corrientes predominantes en el escenario internacional de cada época histórica.

Y en ese siglo y medio, las corrientes predominantes en el mundo no estaban interesadas en nuestra unidad, más bien todo lo contrario.

¿Por qué entonces intentarlo con el Mercosur?

Porque para la década de los ochenta, por primera vez en nuestra historia, la corriente más dinámica de la realidad internacional parecía coincidir con nuestro proyecto nacional: la globalización impulsaba a todo el mundo a conectar sus mercados y, crecientemente, otras áreas como la democracia, la seguridad, los derechos humanos o el medioambiente.

El Mercosur aparecía, entonces, como la ocasión de confluencia, de sinergia, entre el impulso de nuestra asignatura pendiente interna, nacional, más la energía de lo que demandaba el mundo: que nos unificáramos en bloques.

Teníamos la oportunidad al alcance de la mano, apenas comprendiéramos que, en el mundo de hoy, lo más nacionalista que se puede hacer es ir hacia el mundo, no retirarse de él.

Mi abuelo materno fundó en 1890 una empresa de acopio de cereales, administración de campos y prestación de servicios a productores agropecuarios, que todavía mantenemos en la familia.

En esos años, muchos productores, hombres de trabajo, la mayoría inmigrantes, se acercaban a pedir consejos. Cierta vez, uno de ellos se presentó con una carta donde las autoridades impositivas de la época lo intimaban a ponerse al día en alguna deuda, y le pidió a mi abuelo que le redactara una carta a ese organismo aclarándole que él, el chacarero en cuestión, nunca se había afiliado y que no tenía ningún interés en pertenecer a ese organismo, por lo que lo dejaran en paz. Le tocó a mi abuelo explicarle cómo funcionaba el mundo y la realidad argentina.

Mutatis mutandi, creo que libros como éste que hoy comentamos, no serían escritos si alguien no tuviera que explicarnos, también a nosotros, cómo es que funciona el mundo y cómo juega la Argentina en ese proceso.

Igual que aquél chacarero, mucha gente todavía se comporta como si esto de la globalización es algo a lo cual uno puede afiliarse o no y que, en fin, nos vamos a tomar un tiempo para pensarlo.

La anécdota de mi abuelo con el chacarero no es algo ya superado por el tiempo: hace apenas dos años el presidente de Venezuela vino a Mar del Plata para invitarnos, cito textual, “a comprarnos una pala para enterrar al capitalismo y construir de una vez por todas al socialismo.” En este caso, el papel de mi abuelo podría cumplirlo Felipe González, ese sí un líder de izquierda, quien ha dicho que “negar a la globalización es como negar el descubrimiento de América.”

Está ahí, es un hecho, y no va a desaparecer porque nosotros sencillamente cerremos los ojos. Como la AFIP.

Y frente a un dato inevitable, lo único que podemos hacer es ver cómo lo manejamos, como podemos aprovechar sus ventajas y minimizar sus peligros.

En ese marco fue que, hace veinte años que decidimos integrarnos con los vecinos como la mejor manera de aprovechar la globalización y, al mismo tiempo, protegernos de ella.

Integración y globalización

La relación con el futuro siempre ha sido la misma: o nosotros tratamos de armarnos un futuro tal como lo queremos, o vendrán otros de afuera a decirnos dónde tenemos que ponernos y qué tenemos que hacer.

A eso de armarnos un futuro tal como lo queremos se lo conoce como un Proyecto Nacional.

Los estados existen para llevar adelante algún proyecto individual. Algo distinto que los identifica y los diferencia de los demás. En suma, un proyecto nacional.

En el mundo globalizado, la novedad es que ese destino individual no puede separarse del conjunto, al menos, no puede separarse de los vecinos.

Hasta la Segunda Guerra Mundial un país –pocos países en realidad- podía aspirar a un proyecto nacional autónomo, desligado del resto del mundo. Que no le debiera nada al mundo, primero para concretarse, ni después para mantenerse.

A partir de esa posguerra, eso ya no resultó posible: fue la propia Europa, la que había desarrollado más plenamente a los estados nacionales, la que comprendió que debía apuntar a una construcción que algún día sería supra-nacional.

Como una especie de Big-Bang, con las fuerzas gravitacionales acercando los más débiles a los más fuertes, el resto del mundo comenzó a apretarse en regiones, conectando mercados, a veces voluntariamente y a veces por la fuerza. A veces con vocación y a veces con resignación.

La entonces Unión Soviética, con el COMECOM, trató de armar su propio regionalismo de tamaño continental, China emergía lentamente como otro polo de enorme atracción, La ASEAN y su AFTA, la APEC y el Magreb árabe. Estados Unidos también empezó a atraer mercados a su propia área de influencia, todos, con o sin la formalidad de enmarcarlo en una formalidad jurídica.

En nuestra región, eso intentó ser el ALCA: un enorme mercado de tamaño continental con una treintena de mercados menores orbitando en derredor del gran centro norteamericano. Y eso terminó siendo, en la realidad, más de veinte tratados bilaterales ya firmados de Washington con otros tantos países americanos, más el NAFTA con un formato de a tres, si no se cuenta como tal al CARICOM.

El formato de integración imperial soviético se desintegró, y sus satélites terminaron atraídos por el imán de la UE, a la cual ya casi todos han ingresado o se aprestan a ingresar.

Aun tomando en cuenta la ASEAN y a la zona de influencia del Japón, prácticamente todos los ejercicios de integración de mercados funcionaron con la lógica de la realpolitik del Hermano Mayor atrayendo a mercados menores, limitando el ejercicio de integración a su forma más elemental: las zonas de libre comercio.

Excepto uno de esos ejercicios, en que el gran motor de atracción, la masa crítica que atrajo a las demás, no fue la fuerza de la hegemonía sino la del derecho. Ese ejercicio excepcional fue la Unión Europea.

Y cuando esa fuerza indetenible de la globalización llegó aquí, hasta nosotros ¿Qué esquema elegimos? ¿El de la mayoría de los pueblos de América, a través de un tratado bilateral y enormemente asimétrico con la gran potencia que domina nuestra área de influencia? ¿O el de la Unión Europea, procurando utilizar al derecho no para consagrar sino para morigerar las asimetrías?

Elegimos el modelo europeo y, con ese solo acto, otorgamos al derecho el carácter de herramienta fundamental de nuestro proceso de integración.

Hegemonía o Derecho

Es en esa perspectiva que debe abordarse una obra como la de Granillo Ocampo.

Todos sabemos que en Europa primero existieron las naciones y después se armaron los Estados. Y que entre nosotros, en las ex colonias españolas, lo hicimos exactamente al revés: primero formamos estados y luego se convirtieron en naciones.

Y la gran herramienta de ese nacimiento inverso fue el derecho. Un derecho que no se encontró con la facilidad de simplemente ordenar una situación ya dada, preexistente, sino que tuvo él mismo, el derecho, que oficiar de partero de nuestras nacionalidades organizando estados en el medio de la nada.

La misma comparación puede hacerse entre la UE y el Mercosur.

En Europa, la integración fue entre naciones-estado que ya habían alcanzado un muy alto grado de desarrollo en las que, el saltar hacia alguna forma de regionalización aparecía como el paso lógico de un crecimiento ordenado.

En el Mercosur, como en la Comunidad Andina, no tratábamos de integrarnos porque ya nos habíamos desarrollado lo suficiente, sino precisamente todo lo contrario: tratábamos de integrarnos precisamente porque solos, individualmente, no podíamos desarrollarnos lo suficiente.

Y de allí la importancia del modelo de integración que elegimos y del papel que el derecho jugó en ese proceso.

Así, en la crisis que hoy padece el Mercosur hay que reparar en un tránsito, en una transformación. Ya vimos que, en el mundo, las integraciones se están dando o a través de las crudas hegemonías o a través del derecho. El sistema de las crudas hegemonías simplemente consagra zonas de libre comercio y más allá no avanza. Se agota en eso, no procuran trascender de la zona de libre comercio.

El sistema del derecho procura trascender las simples zonas de libre comercio pasando a la Unión Aduanera, luego al mercado Común y, finalmente, a alguna forma de unidad política, con un único régimen constitucional. Es el caso de la UE.

Ya vimos también que el Mercosur se propuso como una integración por vía del derecho, al estrilo europeo. Esto es, no una consagración de las asimetrías, como sucede con las integraciones hegemónicas sino con el intento de balancear las asimetrías, no de perpetuarlas.

Pues bien, la crisis del Mercosur pasa porque, en la práctica, comenzó como un sistema orientado hacia el derecho pero ha terminado como un esquema que tiende a consagrar la hegemonía del país más poderoso, impidiendo la institucionalización del proceso de integración y congelándolo en una mera zona de libre comercio.

No se trata de que ese país más poderoso dentro del Mercosur sea nuestro enemigo ni mucho menos. Se trata de que la Argentina se ha aislado tanto, se ha desminuido tanto a si misma, que ya no tiene peso para balancear la hegemonía de nadie.

En esa situación, el derecho, por más perfectamente enunciado que esté, no puede hacer milagros y armonizar asimetrías que cada día se separan más, en lugar de reducirse.

Y allí reside, para mi, una de las virtudes de este libro de Granillo Ocampo. Aun los que somos abogados sufrimos frecuentemente cuando leemos trabajos jurídicos sobre la integración y los autores se disparan tanto teorizando que en la mitad de la lectura uno cierra el libro y se pregunta si el que lo escribió no estaba viendo otro canal.

Bueno, eso no pasa con este libro. Probablemente a causa de su experiencia política práctica, Granillo Ocampo no se desconecta de la realidad y demuestra que es posible desarrollar lo jurídico apoyándose y no esquivando los datos de la realidad económica y política.

Granillo Ocampo pasa revista a prácticamente todos los ejercicios de integración conocidos y se las arregla para mostrarlos de una manera entendible sin sacrificar profundidad en el análisis.

En las integraciones que nosotros más conocemos, las de América del Sur, es muy reconfortante cómo en este libro se explica el origen la intención y el alcance de una norma y, al mismo tiempo, se nos informa de la suerte que ha corrido una vez que se la puso en práctica y dónde, a su entender, reside el desajuste que tendremos que corregir.

Para quienes no alcanzamos el nivel de juristas pero valoramos la dimensión jurídica de la integración, esta forma de abordarla nos facilita enormemente las cosas a la hora de entender la tensión que surge entre el deber ser, lo que es y, por consiguiente, lo que debemos hacer.

Pasa con muchos juristas, especialmente en el derecho internacional, que obran como si creyeran que todos los problemas se resolverían simplemente a través de la simple aplicación de normas y dictámenes.

La entera política exterior argentina estuvo casi cien años enferma de juridicismo, esto es, una visión predominantemente jurídica de las relaciones internacionales, lo que nos llevó a políticas exteriores donde el objetivo era más tener razón que resolver los problemas.

Eternos campeones morales, nos quedamos con la razón y los ingleses con las Malvinas, nos quedamos con la razón y los brasileños con Itaipú y, hasta el día de hoy, fuimos a la Haya a que el tribunal nos de la razón pero la pastera uruguaya se inaugura dentro de dos semanas.

Con esa forma de entender las relaciones con el mundo, siempre hemos encarado los procesos de integración con un animus legislandi de lo más prolífico, hiperproductivo. Y el Mercosur no ha sido ninguna excepción.

Esto no es para nada novedoso. Todos conocemos la historia constitucional argentina, llena de proyectos que la realidad después se encargaba de desmentir. Constituciones enteras que nunca resultaron sancionadas o que, sancionadas, nunca fueron obedecidas. La genialidad de Alberdi y los legisladores de su tiempo consistió en escribir no esquemas ideales sino fuertemente vinculados con la realidad, tomando en cuenta no solo los ensueños sino también nuestras limitaciones y dificultades, única manera de hacer que las normas funcionen.

Y si así fue la organización jurídica interna de nuestros respectivos estados, así deberá ser la futura organización de nuestro proceso de integración

regional. Yo celebro que, en este trabajo, que seguramente no será el último, Granillo Ocampo no esté siguiendo los consejos de Chávez sino los de Alberdi.

Muchas gracias
Andr{es Cisneros , 21/08/2007

 

 
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